Меню

Публичная власть как функция государства

Второй признак государства связан с учреждением особой публичной власти, которая непосредственно с интересами на­селения не совпадает. В родоплеменном сообществе существо­вала родовая потестарная власть (от лат. potestas— сила, мощь), сущность которой — жестокое принуждение. Она распростра­нялась только на сородичей и осуществлялась по кровнород­ственному признаку, ей подчинялись только члены рода в силу их личной зависимости от коллектива. Власть же публичная распространяется по территориальному принципу, ей подчиня­ются все, кто находится на определенной подвластной терри­тории. Эти «все» представляют собой подвластный народ, на­селение, «публику», совокупность абстрактных объектов вла­сти (подданных или граждан). Для публичной власти неваж­но, связаны подвластные кровнородственными или нацио­нальными узами или нет. Публичной власти на ее территории подчиняются даже иностранцы.

Власть – неотъемлемое свойство человеческого сообщества. Как социальное явление она представляется в виде совершенно естественного и объективно необходимого регулятора обще­ственных отношений. Будучи порождена ими, власть в свою очередь выступает в роли инструмента организации общества, утверждения дисциплины и порядка в нем.

Совместная деятельность в любом обществе обусловлена тем, что люди никогда не жили изолированно друг от друга, общение составляет необходимое условие существования лю­дей. Поэтому генезис власти следует искать в самой необходи­мости человеческого общежития. Именно в таком общежитии возникает психологическая потребность подчинения индивида единой общественной воле, появляется чувство зависимости, состояние подвластности на одной стороне и чувство власто­любия, воля к власти — на другой.

Конечно, явление властности не есть только психологичес­кий феномен, оно возникает под влиянием социальных усло­вий жизнедеятельности как общественная функция по руковод­ству трудовым процессом. В самом общем виде власть рас­сматривается как функция любого организованного коллекти­ва людей по налаживанию их совместной деятельности с по­мощью особых методов (убеждения или принуждения) для достижения определенных целей. В этом состоит восприятие власти как социальной функции, которая была присуща еще первобытному обществу: общественная власть племени, фрат­рии, рода, осуществляемая советами старейшин родов и пле­мен, народными собраниями (типа древнегреческой агоры) и т.п. Такая власть не отделяется от ее источника и носителя, выражает общие интересы и потребности общества и применя­ется для руководства его общими делами.

Подобная власть носит негосударственный характер, она выступает в качестве общественной (публичной) власти, или власти в социальном смысле. Она может принадлежать орга­низованному коллективу людей не только в условиях бесклас­сового общества, но и в обществе, разделенном на классы. Так, социальную власть использует трудовой коллектив для нала­живания совместной производственной деятельности своих членов; любая другая социальная ячейка общества является носителем власти как функции соответствующего организо­ванного коллектива (семья, общественные объединения, ре­лигиозные организации, партии, ассоциации предпринимате­лей и др.).

Таким образом, в качестве основных признаков власти как таковой (в социальном смысле слова) прежде всего необходи­мо отметить ее понимание как особой общественной функции, именно функциональный подход позволяет отграничить наи­более общее понятие власти от иных, частных проявлений, ха­рактеризующих те или иные формы властной деятельности (власть как отношение господства и подчинения, как властеотношения и т. д.). Данный подход обеспечивает выделение вла­сти в относительно самостоятельную сферу, отличную от дру­гих видов общественной деятельности. В пределах указанной сферы формируется коллективный носитель власти, каковым является стойкая, организационно оформленная общественная структура в лице той или иной ячейки общества (семьи, обще­ственной организации и т. д.), социальной группы или слоя (класса, нации, иной социальной структуры), наконец, народа как универсальной общности людей.

В соответствии с этим не следует смешивать носителя (субъекта) власти и осуществляющих ее отдельных организа­ций, вступающих в определенные властеотношения. Соци­альная власть обнаруживает известную «раздвоенность», что выражается в наличии первичной и вторичной власти в обще­стве. В качестве первичной власти выступает функция соот­ветствующего коллектива, которая принадлежит ему в пол­ном объеме и которую он ни с кем не делит как единственный субъект власти. Вторичная власть является производной от власти коллектива, последний наделяет соответствующие орга­низации (органы, учреждения) определенной компетенцией («частицей власти»), но не наделяет их качествами субъектов, носителей власти. Несмотря на внешнюю «раздвоенность», речь идет не о двух разных властях, а об одной и той же вла­сти, но в процессе ее осуществления, реализации компетен­ции соответствующих органов в определенных отношениях от имени коллективного носителя власти. Данные признаки свой­ственны и такому специфическому виду социальной власти, как государственная власть, но в ней они приобретают осо­бый смысл.

С появлением государства власть отчуждается от общества и становится отличительным признаком любого государства, приобретая политический характер. Это значит, что власть как социальная функция преобразуется в политическую власть, которая служит концентрированным выражением экономичес­ких потребностей своего носителя — класса, сотрудничающих социальных сил, национальной элиты, политической партии и т.д. Политическая природа данной власти означает, что имен­но в государственных формах управления обществом она по­лучает свою относительную самостоятельность от иных видов общественной деятельности (выделяется из общества и стано­вится над обществом). В этом состоит особый характер пуб­личной власти, отделенной от всей совокупности входящих в состав государства лиц.

Анализируя важнейшие аспекты трактовки власти, следу­ет обратить внимание на то, что проблемы социальной, обще­ственной, в том числе и государственной, власти, ее легально­сти и легитимности по многим принципиальным вопросам ос­таются дискуссионными. Во-первых, нередко не проводится четкого различия между влиянием, воздействием и обществен­ной властью.

Влияние обусловлено природными или иными качества­ми явления (например, паника), особыми свойствами людей (выдающаяся физическая сила, красота, ораторский талант и др.). Оно не определяет принудительным путем желаемое по­ведение, а является лишь одним из побудительных мотивов поведения. Такие мотивы обычно действуют стихийно, не включают момент осознания их как власти. Последнее же необходимо для феномена власти. Волевой характер властеотношений между людьми проистекает из того, что они наде­лены сознанием и волей (независимо от того, идет речь о лич­ности или коллективном субъекте). Всякая общественная власть, любое отношение господства и подчинения есть «при­своение» чужой воли.

Однако не всякое волевое отношение является исключи­тельным признаком общественной (в том числе государствен­ной) власти. Родительская власть включает волевой характер отношений между членами семьи, она естественно восприни­мается как легитимная, но это не общественная власть. В ос­нове последней лежит существование определенных общностей, коллективов, связи внутри которых опираются не на род­ственные отношения, а на другие факторы. Такая власть мо­жет возникать в самых различных коллективах, например, в монашеских орденах или в старательских артелях по добыче золота. Необходимость власти в коллективе обусловлена со­вместной и осознанной деятельностью людей, что предпола­гает разделение труда, установление определенной иерархии, порядка взаимоотношений людей в коллективе, а затем и кол­лективов между собой. Власть — существенный элемент вся­кой организации социальной жизни.

Общественная, социальная власть характеризуется не толь­ко волевыми отношениями, связанными с существованием более или менее устойчивого коллектива, она всегда содер­жит элемент принуждения, коренящийся в необходимости управления совместной деятельностью людей.

Такое принуждение принимается участниками коллекти­ва как легитимное (разумеется, в определенных пределах), ибо всякое объединение включает элемент ограничения его членов.

Формы управления коллективом могут быть различными (экономическое, административное, идеологическое и т.д.), различны и способы «присвоения» чужой воли. Неполитиче­ская, негосударственная, корпоративная власть общественной организации отличается от государственной, выделяет много других разновидностей власти: экономическую, военную, тех­ническую. Некоторые отечественные исследователи в свое вре­мя называли партийную, колхозную и другие виды власти.

Особое внимание в литературе уделяется политической власти, Есть различные подходы к пониманию ее природы, Некоторые современные авторы (Р. Даль, П. Кальверт и др.) считают, что она предшествует государству и существует в любом коллективе — профсоюзе, клубе, племени, фирме и т.д. Марксистская теория связывает политическую власть с появлением классов и государства. Есть и другие взгляды, но обычно политическую власть связывают с борьбой социальных групп за распределение социальных ценностей в социально-асимметричном обществе (политика — способ перераспреде­ления социальных статусов в обществе).

Как и всякий коллектив, социально-асимметричное чело­веческое общество нуждается в управлении, руководстве. В конечном счете, если говорить о социальных образованиях, то руководство (т. е. определение основного подхода к рас­пределению социальных ценностей в обществе) имеет тенден­цию сосредоточиваться в руках того класса, социальной группы, которая владеет средствами производства, распределения и обмена, в руках коалиций нескольких таких групп или до­минирующей группы, если групп-владельцев несколько. В ус­ловиях переходных состояний и некоторых других специфи­ческих условиях возможна иная ситуация. Такой группой мо­жет быть армия в условиях военного режима (точнее ее выс­ший офицерский состав), партийно-государственная номенк­латура, которая в странах тоталитарного социализма факти­чески распоряжалась средствами производства и распределе­ния. Руководство обществом со стороны определенной соци­альной группы (коалиции групп), оказывающей решающее влияние на властные структуры государства, — это и есть политическая власть.

Наиболее широким выражением политической власти на­рода является понятие народного суверенитета. Социальную сущность суверенитета в государстве составляет его принад­лежность целиком и исключительно народу, в чем находит воплощение действительное народовластие, осуществляемое во всех сферах общественной жизни. Эта сущность проявля­ется в единстве суверенитета, покоящемся на прочных соци­ально-политических основаниях: единстве самого народа и единстве принадлежащей ему государственной власти. Так, в условиях Российской Федерации народ выступает как единая политическая общность, охватывающая многонациональное население всего государства. Важнейшие признаки данной общности — единое экономическое пространство; взаимосвязь граждан государства по линии единой государственной орга­низации; общность судьбы различных наций, соединенных в рамках исторически сложившейся территории; чувство ответ­ственности за свою землю, неприкосновенность ее границ, ее экологическую безопасность, нерушимость основ демократи­ческой организации общества, прав и свобод каждого челове­ка. Все это в наибольшей степени позволяет установить сущностные качества суверенитета народа как единого, целостно­го явления общественной жизни, определить его носителя, выступающего источником государственной власти.

Именно в той глубокой сфере общественных отношений, в которой возникает и приобретает реальное выражение фак­тическая власть народа, сливаются воедино экономические и социально-политические основы осуществления этой власти, формируется политическая воля единого и единственного су­верена. В этом плане выявляется единство власти и суверени­тета народа по их субъекту и источнику, волевому характеру и социальной направленности. Суверенитет народа характе­ризуется не только его социальной сущностью, но имеет опре­деленное правовое содержание и формы реализации. Содер­жание суверенитета служит показателем его осуществления государственной властью, принадлежащей народу, в силу чего он находит организационное и юридическое выражение как суверенитет государственной власти. Соответственно полно­властие народа раскрывается через формируемую народом, ему подчиненную и от него зависимую государственную власть: полновластие (суверенитет) народа в правовом аспекте вы­ступает как верховенство (суверенитет) государственной вла­сти. Чем более государственная власть зависит от народа, чем более четко выполняет его волю, тем выше степень ее верхо­венства внутри страны и независимости на международной арене, а следовательно, более высок уровень суверенности государственной власти. Как мы уже видели, содержание су­веренитета народа раскрывается в качестве суверенитета госу­дарственной власти, что означает осуществление единства народного и государственного суверенитета в условиях под­линной демократии. Таким образом, сущность государствен­ной власти наиболее полно проявляется именно в ее сувере­нитете, в то время как остальные ее признаки, носящие сугу­бо юридический характер, определяются местом и ролью су­веренной власти в обществе.

источник

Функции государства — это основные формы деятельности государства, выражающие его сущность.

Понятия «функция», «функционирование» и т.д. применительно к праву и государству означают их действие, деятельность, формы их регулятивно-упорядочивающего воздействия на людей и их отношения. Сказать: «право функционирует», «государство функционирует» — это то же самое, что сказать: «право действует», «государство действует».

Сущность государства, которая проявляется в его функциях (в его функциональной деятельности), состоит в том, что государство — это правовая, суверенная организация публичной власти свободных людей. Этим обусловлены следующие свойства и характеристики функций и функциональной деятельности государства:

1. В функциональной деятельности государства проявляется представительный характер государства, которое является не природным организмом, а специфической социальной организацией, представляющей и реализующей общую волю и общие интересы свободных людей — членов государства (граждан). Поэтому распространенные в политической теории и практике ссылки — для оправдания своеволия и произвола государства — на некие собственные высшие цели, права и интересы государства противоречат представительной природе, целям и правомочиям государства и свидетельствуют о его отрыве (отчуждении) от образующих и управомочивающих его граждан и народа в целом как источника суверенной власти и правомерной деятельности государства, его органов и должностных лиц.

В этом смысле можно сказать, что правомерна только функциональная деятельность государства, т.е. такая деятельность государства, которая порождается его природой и соответствует его сущности. Действия же государства, его отдельных органов и должностных лиц, выходящие за рамки его обусловленных функций, т.е. все нефункциональные действия государственной власти, носят неправомерный и негосударственный характер.

2. Функции государства нельзя смешивать с теми или иными сферами деятельности государства и задачами, которые при этом решаются с помощью государственно-правовых средств и методов.

Государство, как и право, действует во всех сферах социальной жизни людей, определяя соответствующий порядок отношений и способ разрешения задач в этих разнообразных сферах — в сфере экономики, культуры, науки, образования, здравоохранения, окружающей среды и т.д. Это, однако, вовсе не означает, будто у государства есть экономическая, экологическая, культурная, образовательная и другие подобным образом (т.е. по сферам социальной жизни) сконструированные функции.

Ничего специфически государственного (и государственно-правового) в самих по себе занятиях экономикой, культурой, наукой, экологией и т.д. нет. Ведь государство — это не организация для решения экономических, культурных, экологических и иных сходных задач, хотя роль государства (и права) в надлежащем решении этих и подобных задач весьма велика. С точки зрения функций государства (и права) определяющее значение имеют не сами по себе эти и другие сходные задачи и те сферы, где они возникают и требуют решения, а именно надлежащий государственно-правовой порядок их разрешения.

3. Специфика, существо и смысл всей функциональной деятельности государства, всех его функций состоят в организации, реализации и защите определенного (социально-исторически обусловленного) государственно-правового порядка жизни свободных людей.

Отдельные функции государства — это лишь относительно самостоятельные аспекты целостной и единой по своей сути функциональной деятельности государства по созиданию, поддержанию и практическому осуществлению соответствующего государственно-правового порядка.

К числу таких отдельных основных функций государства относятся: правоустановительная функция, правореализаторская функция, правозащитная функция, внешнегосударственная функция.

В числе названных функций три первые являются внутренними функциями и связаны с осуществлением внутреннего суверенитета государства. Четвертая функция является внешней функцией государства и характеризует осуществление внешнего суверенитета государства.

Внутренние и внешняя функции государства тесно взаимосвязаны, дополняют и подкрепляют друг друга.

Правоустановительная функция — это деятельность государства по установлению всех источников и норм действующего права (издание законов и иных нормативно-правовых актов, установление прецедентов, санкционирование обычаев, официальное признание и закрепление приоритетного позитивно-правового значения естественных прав и свобод человека и т.д.).

Исходное и определяющее значение этой функции обусловлено правовой природой государства, внутренним (сущностным) единством права и государства, неразрывной связью между ними как необходимыми всеобщими формами признания и осуществления свободы людей в виде субъектов права и субъектов государства.

Государство так же невозможно без права, как и право — без государства. Поэтому по своему внутреннему смыслу правоустановительная функция — это одновременно и государствоустановительная функция.

Читайте также:  Как удобрять цветы осенью

Правоустановительная деятельность, как и другие функции государства, — это не только суверенное право, но и безусловная обязанность государства (как организации публичной власти свободных людей), отличающая его от деспотической формы властвования.

Правоустановительная деятельность представляет собой процесс постоянного изменения и обновления действующего права, причем сама эта деятельность (ее формы, процедуры, субъекты, их правомочия и т.д.) тоже урегулирована правом и совершенствуется вместе с развитием правовой и политической культуры общества.

Правореализаторская функция — это деятельность государства по претворению в жизнь установленного права. Смысл этой функции состоит в том, чтобы установленное в государстве право постоянно и неуклонно действовало, чтобы право было подлинно действующим правом.

Правореализаторская функция призвана обеспечить все формы реализации права (осуществления правомочий, обязанностей и соблюдения запретов, применения права) как в деятельности самого государства (всех государственных органов и должностных лиц), так и применительно к поведению людей.

Вся деятельность государства (всех его органов и должностных лиц) носит характер правореализующих действий. Уже сама правоустановительная деятельность (законодательство и т.д.) представляет собой форму реализации правомочий соответствующих государственных органов и должностных лиц на издание в установленном порядке определенных нормативно-правовых актов и т.д. В форме реализации права протекает также исполнительно-распорядительная и правозащитная деятельность государства. [2, с. 121].

Правореализаторская функция включает в себя в качестве важного компонента и деятельность государства, его органов и должностных лиц по обеспечению процесса осуществления прав и свобод человека и гражданина и исполнения ими своих обязанностей.

Правозащитная функция — это деятельность государства по защите прав и свобод человека и гражданина, утверждению законности и правопорядка во всех сферах общественной и политической жизни.

Важным аспектом правозащитной деятельности является борьба с правонарушениями и преступностью, осуществление соответствующих профилактических мероприятий.

Осуществление правозащитной функции — одна из главных обязанностей государства.

В рамках правозащитной функции существенное значение имеет последовательное соблюдение государством данных им гарантий в области прав и свобод человека и гражданина.

Внешняя функция государства — это деятельность государства в качестве суверенного субъекта международных отношений.

Данная функция включает в себя многообразную деятельность государства по обеспечению обороноспособности страны и защиты населения от внешней агрессии, по организации и осуществлению сотрудничества (политического, экономического, научно-технического, культурного и т.д.) с другими государствами, защите прав и интересов своих граждан вне пределов страны, укреплению и развитию международного сообщества государств, преодолению войн и упрочению мира между народами.

В том или ином виде и исполнении рассмотренные функции — при всех существенных различиях в характере, объеме, приоритетах соответствующей функциональной деятельности в разных государствах — присущи государствам всех исторических типов. Конкретное содержание этих функций менялось, конечно, от эпохи к эпохе, но каждое государство в меру своей развитости осуществляет такие основные функции, обусловленные природой публично-правовой власти.

Большой новизной (в плане и содержания, и развитости правовых форм и процедур осуществления государственных функций) отличается функциональная деятельность современного правового государства. Принцип разделения властей в правовом государстве дает основание для трактовки в качестве его основных внутренних функций законодательную, исполнительную и судебную функции.

Однако такая классификация функций не имеет универсального значения, поскольку не соответствует функциональной деятельности государств других исторических типов, в которых еще не было разделения властей, присущего современному правовому государству.

Применительно к социальному государству в литературе принято в числе функций выделять и социальную функцию, под которой имеется в виду деятельность государства по социальной защите людей и обеспечению достойных условий жизни для всех членов общества.

Подобная социальная деятельность государства имеет, несомненно, существенное значение. Но, характеризуя такую деятельность в качестве самостоятельной государственной функции, не следует забывать, что речь при этом идет лишь о современном социальном правовом государстве. Необходимо также учитывать, что вообще все функции всех типов государств, как, впрочем, и любое государство, носят социальный характер.

источник

Власть можно охарактеризовать как воздействие на кого-либо или на что-либо. Это воздействие есть влияние (на мнение, поведение, состояние и т.п.), но не всякое влияние есть власть. Сам факт воздействия, например, в форме приказа, еще не является достаточным основанием для признания какого-либо влияния властью.

Представители разных наук определяют власть по-разному:

= юристы и политологи говорят о политической и государственной вла­сти,

= естествоиспытатели – о власти физических законов, о власти (в определенных границах) человека над природой,

= философы – о вла­сти объективных законов общества,

= социологи – о власти обществен­ного мнения,

= экономисты – о власти хозяйственной,

= психологи – о власти человека над самим собой (под последней подразумевается самообладание, способность контролировать свои поступки) и т. п.

В сфере научного определения этого понятия можно выделить шесть направлений:

бихевиористские (оценивающие власть как особый тип поведе­ния, изменяющий поведение других);

телеологические (характеризующие власть как достижение определенных целей);

инструменталистские (рассматривающие власть как возмож­ность использования определенных средств, в частности насилия);

структуралистские (считающие власть отношением особого рода между управляющими и управляемыми);

конфликтные (сводящие власть к возможностям принятия ею решений, регулирующих распределение благ в конфликтных ситуа­циях);

определяющие власть как влияние на других.

Для того чтобы влияние стало властью требуется убежденность отдающего приказ в том, что он имеет на это право и подчинение воле, выраженной в приказе того, кому он адре­суется. В этом суть отношения власти.

Природа власт­ных отношений в обществе имеет двойственный характер:

во-первых, власть в обществе представ­ляет собой механизм, предназначенный для сглаживания и урегулирования социальных конфликтов,

во-вторых, органи­зацию совместной деятельности людей для достижения общих целей.

Понятие «власть» применимо только к отношениям между людьми, в качестве объекта и субъекта власти может выступать лишь человеческая личность, социальные группы или организации людей, обладающие волей и со­знанием.

– наличие не менее двух партнеров для отношения власти;

– приказ, который является выражением воли отдающего его по отношению к тому, кем этот приказ должен быть выпол­нен, с угрозой санкции за неповиновение;

– общественные нормы, устанавливающие, что отдающий приказ имеет право это делать, а тот, к кому относится при­каз, должен его исполнить;

– подчинение воле, выраженной в приказе.

Власть — это способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность и поведение людей с помощью каких-либо средств (источников власти).

В основе власти могут быть разные источники (ресурсы): право, авторитет, убеждения, традиции, насилие, манипуляции и др.

Публичная власть в обществе

Всякое общество нуждается во власти, которая является необходимым услови­ем функционирования общества как социальной системы и возникает вместе с ним.

Государственную власть, а точнее, аппарат власти и управления вместе с особыми отрядами вооруженных людей в литературе нередко называют публичной властью.

В науке нет одинакового понимания и однознач­ного толкования публичной власти. Обычно ее рассматривают в качестве одного из основных признаков государства. Иногда – как синоним государства.

Наличие публичной власти имеет принципиальный характер для любой государственной организации, отличающей ее от догосударст­венной, первобытнообщинной организации.

В условиях первобытного строя власть имела общественный характер. Она целиком и полностью совпадала непосредственно с населением. В об­ществе не было людей, которые бы не занимались производительным тру­дом, а только властвовали и управляли. Непосредственно производитель­ный труд органически сочетался и совмещался с управленческим трудом. Властные функции по управлению делами рода, племени, союза племен, фратрий и других объединений, существовавших в рамках первобыт­нообщинного строя, выполнялись не выделяющимися из общества и не ставящими себя над ним людьми, как это имеет место в условиях государ­ственной организации, а самими занятыми производительным трудом взрослыми членами этого общества.

Властные функции осуществлялись как через систему органов само­управления – советы родов, фратрий, племен и др., так и непосредственно, путем участия в собраниях родовых и иных объединений. Старейшины родов, военачальники, жрецы и другие лица, выполнявшие властные функ­ции, были выборными и сменяемыми. Они избирались из числа самых ува­жаемых членов рода. Не в пример государственным чиновникам, за которыми стоит государство с его разветвленным аппаратом и принуди­тельными органами, любой вождь, жрец или старейшина рода опирался лишь на моральный авторитет, уважение и поддержку членов этого объединения.

Современные научные знания новую форму происхождения государственной власти – так называемое вождество или чифдом (от англ. chiefdom – вождество, главенство). В связи с этим раннеклассовое государство некоторые ученые называют предгосударством или государство–чифдом.

Власть вождя, предводителя общины формируется путем выборности, особенно в период военных действий (военных походов, защиты от нападений и т.д.). Выбрать вождя могла вся община или военная дружина, которая формируется и сплачивается вокруг военного предводителя.

В этих условиях могло происходить отчуждение власти от общины, рода, племени дружины, ее узурпация ограниченным числом лиц или одним лицом. Происходит изменение военно-демократических форм организации власти в военно-иерархические структуры, в вождество. Власть вождя перерастает впоследствии в государственную власть, если процесс формирования военно-иерархических структур идет параллельно с формированием раннеклассового государства (расслоением общества на классы, новые производственные формы деятельности, появление чиновников-управленцев, разных видов собственности, становление храмов как центров религиозной жизни и т.д.). Таково, например, наблюдалось в государстве Древней Спарты.

Общественная власть, возникшая и укрепившаяся в условиях перво­бытного общества, основанного на материальном и социальном равенстве всех его членов, не могла успешно функционировать на более поздних эта­пах, в условиях общества, расколотого по материальному и другим призна­кам на имущие и неимущие классы, социальные слои и группы. Общест­венная власть неизбежно должна была быть заменена публичной властью, опирающейся на политический по своему характеру аппарат на­силия и принуждения.

Любое общество, являясь всеобъемлющим коллективом в государственных границах, имеет свою внутреннюю структуру с определенными целями. Оно объединяет разные социальные группы (рабочие, интеллигенция и т.п.), национальные общности (этнические группы), множество объединений (партии, профсоюзы, союзы и т.п.), множество экономических и социальных институтов (хозяйственные организации и др.). Несмотря на то, что все эти разнообразные силы имеют цели, выражающие интересы определенных слоев общества и групп населения, они не могут обеспечить целевую, заранее заданную направленность деятельности в интересах всего общества. Разнообразие составляющих общество субъектов приводит к асимметричности общества. Каждая из составляющих предполагает свои цели, которые пытается отстаивать, выдвигая определенные требования, что порождает в обществе противоречия и конфликты. Для сохранения единства общества и его нормального функционирования как целостного организма такие противоречия необходимо разрешать.

Для разрешения конфликтов, совершенствования и развития общества в нем появляются определенные структуры, которые и занимаются этими вопросами. В связи с этим, в обществе предполагается наличие субъекта и объекта управления и существование между ними прямой (отдание распоряжений, команд) и обратной связи (информирование о степени выполнения приказа).

В отличие от других существующих форм управления государственная власть носит публичный характер. Особенность публичной власти состоит в том, что она возникает не в любом коллективе людей, как-то семья, а в публичном коллективе, члены которого связаны общественными отношениями. Публичная власть непосредственно связана с асимметрией общества и с общими интересами, на определенном этапе приобретающими общественный характер. Поэтому публичная власть и возникает в государстве и имеет особенности: по территории воздействия, по полномочиям, по количеству людей, от имени которых они действуют. Эти различия находят свое отражение в формах управления.

Если посмотреть на окружающую нас действительность можно заметить, что власть вмешивается во все стороны жизни общества, иногда устанавливая обязательную идеологию (СССР, Иран, Куба) или регулируя и интимные стороны человеческих отношений (запрет брака с иноверцами, ограничение рождаемости детей в семье – КНР).

Публичная власть выполняет следующие функции:

Организация – формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления;

Взаимодействие и координация, осуществляемые для достижения общих целей;

Планирование – определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения;

Сбор и обработка информации;

Прогнозирование – научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных;

Государственная власть занимает особое место в силу только ему присущих свойств:

♦ Исключительность субъекта управления, которым является государство, его властная сила, которой не обладает никакой другой субъект управления.

♦ Исключительный характер полномочий государства как субъекта управления – государственная власть.

♦ Распространенность на все общество и даже влияние за его пределами в рамках проводимой государством международной политики.

♦ Системный характер государственного управления, без которого его не будет.

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском:

Лучшие изречения: Да какие ж вы математики, если запаролиться нормально не можете. 8145 – | 7144 – или читать все.

176.59.100.63 © studopedia.ru Не является автором материалов, которые размещены. Но предоставляет возможность бесплатного использования. Есть нарушение авторского права? Напишите нам | Обратная связь.

Отключите adBlock!
и обновите страницу (F5)

очень нужно

источник

Государственная власть – это власть одновременно публичная и политическая. Публичной она является потому, что официально управляет делами всего общества и выступает от имени всего общества в целом при решении вопросов, относящихся к её компетенции.

Политическая природа государственной власти определяется тем, что она в лице государственного аппарата отделена от общества, относительно обособлена от него Относительно самостоятельное существование, положение в обществе и та сила, которой данная власть обладает, позволяют ей действенно управлять социально неоднородным обществом, т. е. таким, где во многом отсутствуют единство, совпадение интересов у различных слоев, групп, общностей. Отношения между ними составляют сферу политики как таковой. Прямое предназначение государственной власти заключается, во-первых, в регулировании этих отношений, что и делает её как власть публичную властью политической; во-вторых, успех в борьбе не совпадающих во многом интересов различных социальных слоев, групп, общностей в социально неоднородном обществе всегда будет на стороне того, кто обладает государственной властью. Овладение этой властью позволяет одной какой-либо части общества (большей или меньшей, либо ее представителям) не только управлять делами всего общества, обеспечивать его безопасность, существование как единого целого, но и руководить им преимущественно в своих интересах. Последнее и придает публичной власти политический характер. Поэтому она и выступает всегда как власть публично-политическая.

В обществе существуют различные виды личной и социальной власти – власть главы семьи, власть господина над рабом или слугой, экономическая власть крупных собственников, духовная власть (авторитет) церкви, власть организованного преступного сообщества и т.д. Все названные виды представляют собой либо индивидуальную, либо корпоративную, групповую власть. Она существует в силу личной зависимости подвластных, не распространяется на всех членов общества, не осуществляется именем народа, не претендует на всеобщность, не является публичной.
Власть же публичная – всеобщая – распространяется по территориальному принципу, ей подчиняются все, включая иностранцев (за редким исключением), кто находится на территории, ко-торую эта власть способна контролировать.
Публичная власть есть власть политическая. Это власть, пред-назначенная решать общие дела, управляющая народом в интересах благополучия сообщества в целом, обеспечивающая стабильность и порядок. Ради этого она прибегает к организованному принуждению вплоть до физического насилия в отношении социальных групп и отдельных людей.
Публичная политическая власть осуществляется особыми груп-пами людей, которые профессионально, на постоянной основе за-нимаются управлением и составляют аппарат власти. Этот аппарат подчиняет все социальные группы политической воле, выражае-мой в законах и других публично-властных актах, приказах. Ре-ально политическая воля (“общая воля”) выражается как воля правителя, парламентского большинства, политической элиты и т.д. Аппарат существует и функционирует за счет налогов с населения, которые устанавливаются и взимаются либо по праву – когда налогоплательщики являются свободными, либо произвольно, силой – когда они несвободны по отношению к власти и ее представите-лям. В последнем случае – это уже не налоги в собственном смысле, а дань или подати.
Аппарат публичной политической власти обычно включает в себя законодателя (им может быть и парламент, и единоличный правитель), правительство и бюрократию, суд, полицию, вооруженные силы, тюрьмы и другие карательные учреждения. Все высшие полномочия публичной политической власти могут быть соединены в одном лице или органе власти (монарх, деспот, дик-татор и т.п.), но могут быть и разделены на самостоятельные вет-ви власти – законодательную, исполнительную и судебную.
Аппарат публичной политической власти обладает монополией на принуждение на всей подвластной территории и в отношении всего населения. Никакая другая социальная власть не может конкурировать с публичной политической властью и применять силу без ее разрешения. Это означает суверенитет публичной политической власти, т.е. верховенство на подвластной территории (внут-ренний суверенитет) и независимость от властных субъектов, действующих за пределами этой территории (внешний суверенитет). Только аппарат публичной политической власти может издавать законы и другие общеобязательные акты. Все приказы этой вер-ховной власти обязательны для исполнения.
Таким образом, публичная политическая власть характеризуется следующими формальными признаками:
– объединяет население по территориальному принципу, создает сообщество, интегрированное публично-властными отношениями на некой территории;
– осуществляется специальным аппаратом, который как сово-купность людей не совпадает с населением, со всем территори-альным сообществом; аппарат действует за счет налогов;
– обладает суверенитетом, в частности, монополией на при-нуждение и прерогативой законотворчества.

Читайте также:  Как принимать пергу в гранулах

Дата добавления: 2015-01-19 ; просмотров: 216 ; Нарушение авторских прав

источник

К вопросу о понятии «Функции публичной власти» Текст научной статьи по специальности « Государство и право. Юридические науки»

Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Мальцев Н. Л.

Рассматриваются различные подходы к определению понятия «функция» на основе анализа функций управления. Приводится классификация функций и их форм.

Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам , автор научной работы — Мальцев Н.Л.,

Different approaches for the definition of notion «function» are reviewed based on the administration functions. The functions and their forms are classified.

ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

2009 Юридические науки Выпуск 1 (3)

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ «ФУНКЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ.»

Ассистент кафедры уголовного процесса и криминалистики

Пермского государственного университета, 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

Рассматриваются различные подходы к определению понятия «функция» на основе анализа функций управления. Приводится классификация функций и их форм.

Ключевые слова: публичная власть; функции государства; функции государственного управления

Существует достаточно большое количество работ, посвященных рассмотрению понятия «функция». Такое их многообразие связано с многоаспектностью проявления зависимости явлений и полиструктурностью самого процесса деятельности. В философии под функцией (от лат. ^п^ю -осуществление, выполнение) понимается способ поведения, присущий какому-либо объекту и способствующий сохранению существования этого объекта или той системы, в которую он входит в качестве элемента [1. С. 418].

Термин «функция» в правовой литературе применяется для характеристики следующих политико-правовых явлений: государства, права, государственного управления и деятельности его органов.

Наиболее полно анализ функций в системе государственного управления представлен в административно-правовой науке, в которой уделялось пристальное внимание данной категории, начиная с 50-х г. прошлого века. При этом в административноправовой науке государственное управление трактовалось как исполнительнораспорядительная деятельность [2. С. 48]. Позже, в связи с закрепленным в Конституции Российской Федерации принципом разделения властей и выделением исполнительной ветви власти, понятие «государственное управление» претерпело определенные изменения. Можно считать, пожалуй, общепринятым подход к определению государственного управления в широком и

узком смыслах. Широкое понимание заключается в определении понятия как целенаправленного организующего воздействия государства в целом на социальную среду [3. С. 3.]. Узкое понимание государственного управления варьируется в зависимости от его соотношения с термином «исполнительная власть». Ее именуют, например, государственно-административным управлением [4. С. 41-42], понимая под ним практическую реализацию исполнительной власти. Несколько иная точка зрения высказана авторами, предложившими понимать под государственным управлением (в узком смысле) административную деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти на различных уровнях, а также органов местного самоуправления и иных органов государственного управления, которым делегированы соответствующие полномочия. При этом исполнительная власть понимается как абстрактная политико-правовая категория, а государственное управление, обладая организационноюридическим смыслом и являясь более широким понятием, представляет собой форму осуществления исполнительной власти, так как деятельность соответствующих органов реализуется в процессе государственного управления [5. С. 16-17]. Данный подход изложен и в ряде работ по административному праву [6. С. 321].

Существует и еще более узкое понимание термина «государственное управление», когда под ним понимается лишь нормотворческая и индивидуально-

распорядительная деятельность, направлен-

ная на позитивное регулирование общественных отношений. Тем не менее, подзаконная государственно-властная деятельность направлена и на обеспечение безопасности, охрану общественного порядка и т.д. В связи с этим автором рассматриваемого подхода предложен к использованию термин «административная деятельность», который включает в себя два вида деятельности – регулятивную и охранительнозащитную [7. С. 20-21]. В таком понимании административная деятельность не относится в полной мере к государственному управлению, исторически включавшему и охранительные формы деятельности.

В связи с многообразием понимания «государственного управления» все определения систематизированы, исходя из их трактовки, в трех основных значениях: юридическом (узкое значение), социальном (широкое значение) и организационном (с точки зрения технологии управленческого процесса) [8. С. 28]. В узком значении, как было уже отмечено, термин используется в административном праве, в широком -в теории социального или публичного управления [9. С. 98], в организационном -в экономических науках с точки зрения управления социально-экономическими системами.

В административно-правовой науке функции государственного управления определяют как «конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления» [10. С. 38]. В некоторых учебниках по административному праву приводится более общая (но в узком понимании государственного управления) дефиниция функции как «определенные направления деятельности по выполнению задач управления» [11. С. 12].

Применительно к государству функции его деятельности достаточно подробно исследованы в теории государства и права. Основное отличие функций государства от функций государственного управления в широком понимании заключается в том, что в первом случае находит свое отражение социальная сущность государства в процессе воздействия на социальную среду всеми

органами государственной власти. В литературе встречаются различные определения функции государства. Так, Ю.А. Тихомиров понимает под ними в общем плане «. объективно необходимые, основные и стабильные направления его деятельности, подчиненные решению задач» [12. С. 108], обращая при этом внимание на подвижность регулирования в зависимости от уровня соотношения интересов общества и государства. По мнению В.Е. Чиркина, функции государства – это основные направления его деятельности по решению главных задач [13. С. 135-136]. В учебниках по теории государства и права функции государства определяют в качестве «главных направлений деятельности государства, выражающих его сущность и социальное назначение по управлению делами общества» [14. С. 113], «главных направлений его деятельности, выражающих сущность и назначение государства в обществе» [15. С. 283]. В некоторых учебниках встречаются более развернутые определения функций государства как «основных направлений его деятельности, выражающих сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущих ему методах» [16. С. 146].

Следует отметить, что административно-правовой подход к пониманию государственного управления не только сам оказался под влиянием более широкого определения функций государства. В теории государства и права, конституционном праве при характеристике исполнительной ветви власти термин «государственное управление» преимущественно используется в узком значении [17. С. 268].

В определении функций права, как и при характеристике функций государства, также находит свое выражение его (права) социальная сущность. Под функциями права предложено понимать «вытекающие из сущности, определяемые социальным назначением и теми объектами, на которые они нацелены, направления воздействия права и системы правовых средств на общественную жизнь» [18. С. 15] или «основные направления воздействия права на общественные отношения и поведение людей,

позволяющие дать обобщенную характеристику «работы» юридических норм» [16. С. 247].

Практически все приведенные определения функций характеризуют данное понятие как властную деятельность, воздействие (государства, его органов управления, права). Это дает основания к выделению общих черт, присущих функции публичного (государственного и муниципального) управления в широком смысле, так как функции по отношению к социальной среде присущи не только государственному управлению (в узком значении), хотя и проявляются наиболее полно именно в этой форме. Функциями, необходимыми для упорядочения общественных отношений, обладает и правотворчество, и правосудие, которые наряду с управлением являются неизменным признаком власти, поэтому вряд ли понимание функционирования системы публичной власти будет комплексным без осмысления их регулирующей роли в жизни общества.

При всем многообразии подходов, авторы приведенных определений обращают внимание на ряд принципиальных положений. Прежде всего, на целенаправленный систематический характер воздействия на объект в целях достижения определенного результата. Это положение характеризует направление деятельности как процесс внешнего воздействия на волю и сознание людей, т.е. основной чертой управления является его властный характер, хотя процессу управления свойственны отношения не только по вертикали, но и по горизонтали. Кроме этого, управление осуществляется для достижения идеальных целей как результата процесса управления.

Понятие цели не совпадает с понятием задачи, хотя они и взаимообусловлены. Задача – это явление социальной среды, которое носит характер проблемы, препятствующей если не развитию, то, по крайней мере, сохранению равновесия системы. Задача может быть как объективированной, так и прогнозируемой. Цель, в свою очередь, можно представить как идеальный итог воздействия на указанную проблему для решения ее в целом (в части) или препятствующей ее возникновению. В отличие от задач,

решение которых может представлять собой и определенные этапы процесса достижения конечных целей, в последних отражается социальная сущность деятельности, определены ценностные ориентиры, которые наполняют смыслом весь процесс управления. Отсутствие целей сводит социальное управление лишь к процессу деятельности, который становится тормозом развития социальной системы. В самом общем виде программные цели социального управления сформулированы в Конституции Российской Федерации и находят свое развитие в законодательных актах. Следует признать, что системообразующая цель любого уровня публичной власти носит общесоциальный характер. Систематический характер предполагает постоянство регулирующего воздействия на объект со стороны всех уровней и всей структуры органов публичной власти. Это, в свою очередь, предполагает и известную однородность форм осуществления деятельности по достижению поставленных целей.

С учетом изложенного все же не следует абсолютизировать властный характер деятельности органов публичной власти в поддержании объекта воздействия в равновесии. Социальные системы обладают свойством самоорганизации, поэтому «в обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов» [19. С. 11]. В связи с этим организующая роль органов власти, особенно органов местного самоуправления (при отсутствии прямого управления объектом) имеет весьма важное значение и может проявляться, к примеру, в координации деятельности в той или иной сфере.

Следует отметить, что функция должна выступать базовым, первичным элементом в определении полномочий любого органа и форм осуществления его деятельности и одновременно производной от характера поставленной задачи. Функции предопределяют в том числе и положение субъекта управления в той или иной системе даже наряду с существующим воздействием на тот же объект со стороны иных субъектов.

Для более полного представления о понятии функции необходимо проанализи-

ровать соотношение функции и компетенции, так как в литературе многими авторами отмечается достаточно тесная связь между этими категориями. Так, в содержание компетенции Ю.А. Тихомиров включает такие структурные элементы, как нормативно установленные цели, предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Установленные цели, точнее устойчивая деятельность по их достижению признается публичной функцией [20. С. 55-56]. Следует отметить, что сама по себе цель еще не является функцией. Цель выступает конечным ориентиром при реализации управляющего воздействия.

И.Л. Бачило также предложила понимать функцию как процесс реализации полномочий органа правовым, юридическим способом. В связи с этим, по ее мнению, функцию необходимо рассматривать как неотъемлемый элемент компетенции, так как представить ее вне компетенции органа чрезвычайно трудно [21. С. 53].

Б.М. Лазарев, подчеркивая связь между правами, обязанностями и функциями, сделал вывод о том, что «элементом компетенции является право и обязанность осуществлять ту или иную управленческую функцию. к определенным управляемым объектам» [22. С. 45-46]. Применительно к пониманию функции при этом подходе необходимо отметить следующее. Законодатель, наделяя правами и обязанностями органы государственной власти и органы местного самоуправления по регулированию общественных отношений, имеет в виду все же обязанность реализации функций. Органы публичной власти лишь в отдельных случаях вправе выполнять или не выполнять конкретные полномочия, но не функции. Необходимо также отметить, что зачастую реализация отдельных полномочий еще не будет являться осуществлением функции.

По мнению Д.Н. Бахраха, компетенция представляет собой наличие двух элементов – прав и обязанностей, связанных с осуществлением власти; подведомственности, правового закрепления круга объектов,

предметов, дел [23. С. 178]. В данном случае цели, задачи и функции рассматриваются как элементы правового статуса и не входят напрямую в содержание компетенции. Аналогичный подход к соотношению данных понятий предложил и А.В. Минен-ко. Компетенция, по его мнению, является необходимым условием реализации функции того или иного органа [24. С. 40].

Несомненным является тот факт, что реализация компетенции напрямую связана с выполнением функций. Оставаясь структурно самостоятельным явлением, функции характеризуют динамическую сторону воплощения полномочий органов власти, тогда как компетенция характеризует потенциальный статус органа или должностного лица по отношению к объекту воздействия. Посредством выполнения функций органы публичной власти и социальная среда связываются в единый управленческий процесс, правоотношения, характеризуя цели и задачи воздействия. По справедливому мнению О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремета, функция реализуется каждый раз через определенный набор прав и обязанностей, раскладывается на определенные составляющие, не осуществляя при этом воздействие на правоотношения [25. С. 33].

На основе проведенного анализа можно дать следующий вывод: функция публичной власти характеризует внешнюю сторону ее деятельности, направление систематического и целенаправленного воздействия на социальную среду для достижения поставленных целей в соответствии с предоставленными полномочиями.

Читайте также:  Рыба как удобрение для огорода

В литературе по теории государства и права распространено мнение о необходимости отдельного рассмотрения и анализа функций государства и функций его органов [13. С. 135-136]. В функциях государства, как уже было отмечено, отражается его социальная общечеловеческая сущность, они характеризуют деятельность государства в целом по отношению к обществу. К их числу относят такие общесоциальные функции, как обеспечение национальной безопасности, охрану общественного порядка, экономическую, экологическую функции, функции социального обеспечения и поддержки отдельных категорий

граждан, охраны и защиты прав и свобод и др. [26. С. 99-101]. Указанные функции государства реализуются конкретными органами государственной власти в определенных формах, что и дает основания для выделения функций органов. Приведенная классификация применима к деятельности государства и его органов безотносительно к тому, в какой из трех ветвей власти осуществляется функция, так как они носят общегосударственный характер. Например, функция обеспечения общественного порядка и безопасности достигается и посредством правосудия и законотворчества, и в рамках исполнительной деятельности.

В теории социального управления и в административно-правовой науке также принято различать функции управления в целом и функции органов [27. С. 46-49]. Первая группа функций отличается интегрированностью и «отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи» [28. С. 121]. Вторая группа функций является производной от первой, здесь функции первого уровня находят свою детализацию в компетенции конкретных органов, которые обеспечивают персонифи-цированность ее выполнения. Это позволяет проанализировать степень управляющего воздействия на системы его глубиной, последовательностью и непрерывностью (или дискретностью). Эти уровни функций тесно взаимосвязаны и их деление помогает более четко проследить развертывание базовой функциональной основы всей системы публичного управления в полномочиях конкретных органов и должностных лиц, оценить эффективность результата управления. Приведенные два класса функций достаточно схожи по применяемому классификационному основанию, однако последний обладает, как было уже отмечено ранее, определенной спецификой в связи с узким пониманием государственного управления.

Все функции, осуществляемые органами власти, обретают свою специфику только в процессе реализации компетенции применительно к конкретному объекту или его части. Тем не менее, абстрагируясь от указанной специфики, можно выделить и ряд функций, характеризующих процесс

управление вообще, являющихся универсальными и присущих всем звеньям управляющей системы, независимо от того, какое они занимают место в структуре органов управления. Это так называемые общие функции. В литературе советского периода, характеризуя государственное управление, к ним относили: организацию, осуществление кадровой политики, планирование, регулирование, координацию, контроль [29. С. 84]. Д.Н. Бахрах дополнительно предложил включить следующие: прогнозирование, методическое руководство, финансирование, оперативное регулирование, учет, делопроизводство – с выделением внутри каждой ряда подфункций [19. С. 64-65]. Ю.М. Козлов также понимал под общими функциями практически такой же набор их видов [30. С. 96].

В современной литературе учеными, в основном предлагается небольшой перечень общих функций. К примеру, к ним относят: планирование, координацию, организацию, мотивацию и контроль с выделением в его структуре подфункции регулирования [31. С. 268-269]. Г.В. Атаманчук включает в содержание общих функций организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль [32. С. 186]. В учебниках по административному праву выделяют как ограниченный перечень общих функций (например, прогнозирование, координация, регулирование и контроль [5. С. 455]), так и открытый перечень их видов (информационно-аналитическую деятельность, прогнозирование, разработку проектов комплексных решений, ведомственных актов, перспективное и текущее планирование, контроль за исполнением решений и другие [33. С. 685-686]).

Думается, что в перечень общих функций не должен быть столь широким, так как выделение общих функций должно проводиться на основе теоретического обобщения, предполагающего существование ряда подфункций. В связи с этим к перечню общих функций управления как одной из разновидности деятельности публичной власти должны быть отнесены организационно-структурная, планирование, регулирование (нормативное и оперативное), контроль. Реализация общих функций

управления находит свое выражение и в деятельности законодательных, судебных органов.

Организационно-структурная предполагает как формирование институциональной структуры управления (учреждение органов, распределение компетенции между ними, постановку целей и задач, кадровое обеспечение, методическое руководство), так и внедрение оптимальных форм взаимодействия внутри системы, а также системы, с одной стороны, и объекта управления – с другой.

Планирование заключается в разработке содержания конкретных мероприятий по реализации поставленных целей и задач, определении конкретных исполнителей и ресурсов, а также сроков выполнения.

Нормативное регулирование представляет собой разработку и принятие правил, адресованных как субъекту, так и объекту управления в форме подзаконных нормативных правовых актов. В рамках оперативного регулирования решаются конкретные управленческие задачи, реализуются конкретные полномочия органов государственной власти в различных сферах. Нельзя не отметить существующие точки зрения на соотношение понятий «регулирование» и «управление». Распространенной является точка зрения, согласно которой регулирование заключается, прежде всего, в установлении правил, процедур в тех или иных сферах без прямого вмешательства во внутреннюю деятельность объекта управления в отличие от управления, основанного на распорядительстве. Вместе с тем, регулирование – это лишь одна из функций публичной власти, наряду с тем же самым распорядительством, которое иногда рассматривают в качестве оперативного регулирования [10. С. 40]. Поэтому необходимо рассматривать отличия не между управлением и регулированием, а между последним и иными функциями управления.

Содержанием контроля является анализ хода выполнения управленческих действий с точки зрения эффективности и результативности решения задач и достижения поставленных целей. Он может проводиться как в процессе управленческого цикла, так и по его итогам.

Указанные общие функции могут быть реализованы в деятельности любого органа как в комплексе, так и в отдельности -представлять его единственную функцию (например, контроль – для Контрольносчетной палаты субъекта Российской Федерации или муниципального образования).

Как было отмечено ранее, реализация полномочий органов власти осуществляется в пределах конкретной сферы общественных отношений, приобретая вид специальных или специфических функций [34. С. 186-187]. Их выделяют и перечисляют сообразно объекту регулирования в зависимости от поставленных целей, набора полномочий, форм и средств их достижения. Таковыми выступают экономика, внешняя политика, культура с присущими им специальными функциями управления со стороны органов власти в этих сферах (Правительство Российской Федерации осуществляет, например, функции по валютному и экспортному контролю, защите граждан за пределами территории Российской Федерации, сохранению культурного наследия и др.). Указанные функции выполняются, как правило, в отдельных отраслях, органами как общей, так и специальной компетенции. При этом предметом специфической функции являются не весь комплекс проблем в той или иной сфере, а лишь отдельные аспекты. Несмотря на то что объектом управления для нескольких субъектов может выступать одна и та же сфера отношений, предмет и набор специфических функций будет для каждого индивидуален.

В связи с тем что субъект управления зачастую представляет собой сложную многоуровневую структуру, бывает не менее сложным поддерживать его в равновесии и организационном единстве. В связи с этим, помимо деления функций на общие и специальные, предлагается выделять также внешние и внутренние функции в зависимости от того, направлено ли воздействие на объект управления или же речь идет об управлении, не выходящем за пределы организационной структуры управляющего субъекта (например, повышение квалификации служащих). При этом за рамками этих видов функций остается внутриаппа-ратная работа, связанная с техническим

обеспечением управленческой деятельности. Указанное классификационное основание является самостоятельным, хотя его нередко применяют наряду с предыдущим, выделяя внутренние и внешние функции среди общих и специфических [34. С. 187]. Однако выделение среди последних особой группы внутренних функций вызывает сомнения. Во-первых, специализированная функция характеризует процесс внешнего воздействия на определенный объект и напрямую связана с его особенностями. Во-вторых, вряд ли внутренняя специализированная функция будет обладать исключительной спецификой в сравнении с подфункцией класса общих функций. Используя данное классификационное основание, в теории государства и права также принято выделять внешние и внутренние функции государства в зависимости от территориальных пределов и сфер их реализации.

Любая деятельность органов власти, будучи направленной на определенный объект, приобретает внешние формы. По характеру однородных внешних признаков деятельности органов государства принято выделять правотворческую и правоприменительную формы деятельности. Правоприменительная, в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную формы [35. С. 75-77]. Для характеристики формы осуществления государственного управления (в узком значении) в административно-правовом смысле под ней понимается «объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление» [36. С. 160], или «внешне выраженное действие органа исполнительной власти (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции, направленное на реализацию функций и методов государственного управления и вызывающее определенные юридические последствия» [6. С. 323-324]. Среди правовых форм в зависимости от их содержания выделяют правоустановительную, правоприменительную, регулятивную и правоохранительную формы [10. С. 367-368]. Приведенная классификация форм реализации функций государства и государственного управления позволяет охарактеризовать их как право-

вые, так как они реализуются на основе правовых норм в пределах компетенции и направлены на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей. Несколько иную классификацию представляет собой деление форм реализации функций государства на правотворческую, правоисполнительную, правобеспечительную (правоохранительная, судебная и контрольнонадзорная), которые выделяются в соответствии с деятельностью основных звеньев механизма государства [37. С. 4-5].

Помимо правовых, выделяют и неправовые (организационные) формы деятельности. Их название можно считать условным, так как любая деятельность органов власти осуществляется на основе правовых норм с соблюдением принципа законности. Основанием к выделению организационных форм является отсутствие четкой правовой регламентации их осуществления, а также результата, влекущего правовые последствия.

При всем многообразии классификаций функций их можно разделить на следующие основные группы.

Систематизация на основе общности форм реализации функций. Данный подход основан на переносе внешних признаков формы реализации функции на всю группу. Используя данный подход, принято различать (сообразно формам) правоохранительные, правотворческие, правоприменительные функции и т.д. Тем не менее, понимание и раскрытие приведенных групп функций, являющихся предельно широкими, осуществляется через перечисление конкретных функций применительно к объекту (сфере) воздействия.

В зависимости от принадлежности органа к одной из ветвей власти выделяют функции исполнительной, законодательной и судебной властей.

Классификация и анализ функций применительно к объекту (сфере) воздействия. В этом случае с учетом компетенции соответствующих органов можно выделить большое количество функций, которые, в свою очередь, можно систематизировать от интегральных, системообразующих к более конкретным. Для удобства использования в разрезе данного классификационного осно-

вания можно анализировать общие и специальные функции.

По направленности принято выделять внутренние и внешние. При этом если речь идет о функциях государства, то в основе классификационного критерия лежит территориальный признак, если рассматривается орган власти, то в качестве критерия выбирается внутренняя организационная направленность либо внешняя деятельность, выходящая за его структуру.

Функциональная характеристика деятельности публичной власти включает и определение методов ее осуществления, которые можно определить как средство реализации властных полномочий.

В зависимости от степени воздействия выделяют методы убеждения и принуждения. Под убеждением понимается идеологическое воздействие на волю и сознание людей в целях формирования определенных ценностных ориентиров. Принуждение заключается в применении психологических, физических или материальных мер воздействия на поведение субъекта в целях профилактики или в связи с неправомерным поведением лица. К методам реализации властных полномочий также относят императивный и диспозитивный методы, хотя в данном случае речь идет о методах правового регулирования, свойственных праву.

Таким образом, функциональная структура публичной власти представляет собой совокупность реализуемых управляющей системой функций, форм и методов, характеризующих единство институциональной системы по отношению к объекту воздействия. Анализ функциональной структуры деятельности органов власти позволяет выявить согласованность форм, методов реализации компетенции, комплексно подходить к решению задач в целях обеспечения экономии управленческих ресурсов, стабильности и единства управления, придания полноты регулирующего воздействия на управляемую среду.

1. Философская энциклопедия: В 5 т. М., 1974. Т. 5.

2. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления. М., 1954.

3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учебник. М., 2005.

4. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учебник. М., 2004.

5. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1998.

6. Административное право России / под ред. Н.Ю. Хамаевой. М., 2007.

7. Машаров И.М. Государственное управление как категория российского административного права: исторический аспект и современное понимание // История государства и права. 2006. №9.

8. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. М., 2008.

9. Чиркин В.Е. Публичное управление: учебник. М., 2004.

10. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. М., 2007.

11. Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть / под ред. А.П. Коренева. М., 1999.

12. Тихомиров Ю.А. Публичная власть и компетенция. М., 2005.

13. Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2001.

14. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2002.

15. Теория государства и права / под ред. В.В. Лазарева. М., 1997.

16. Теория государства и права: учеб. для вузов / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2002.

17. Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т. М., 2001. Т. 1.

18. Реутов В.П. Функциональная природа системы права. Пермь., 2002.

19. Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления: учеб. пособие. Пермь., 1978.

20. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2005.

21. Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.

22. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

23. Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. для вузов. М., 2000.

24. Мименко А.В. Организация охраны общественного порядка в структуре местного самоуправления: дисс. . канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001.

25. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. М., 1986.

26. Теория государства и права / под. ред. М.М. Россолова, В.А. Лучина, В С. Эбзеева. М., 2000.

27. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М., 1984.

28. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980.

29. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975.

30. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. М., 1969.

31. Теория управления: учебник / под ред.

Ю.В. Васильева, В.Н. Парахиной,

32. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005.

33. Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000.

34. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004.

35. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. М., 2001.

36. Коренев А.П. Административное право России. М., 1997. Ч. 1.

37. Реутов В.П. О формах осуществления функций права // Юридическая наука и развитие российского государства и права. Пермь, 2002.

ABOUT THE NOTION OF THE «FUNCTION OF THE PUBLIC AUTHORITY» N.L. Maltsev

Perm State University, 614990, Perm, Bukireva st., 15

Different approaches for the definition of notion «function» are reviewed based on the administration functions. The functions and their forms are classified.

Keywords: public authority; functions of the state; functions of the state administration

источник

Adblock
detector